Порядок проведения оценки регулирующего воздействия в Москве и риски его реализации

Порядок проведения оценки регулирующего воздействия в Москве и риски

его реализации

Владимир Маслаков, Олег Шестоперов

27 марта 2014 г.

Семинар в Международном унверситете в Москве

Серия «ВОПРОСЫ ОРВ»

Выпуск 5

2

Презентация доклада на семинаре Анализ Постановления Правительства Москвы от 4 марта 2014 г. № 99-ПП «Об оценке регулирующего воздействия при подготовке нормативных правовых актов Правительства Москвы и оценке фактического воздействия нормативных правовых актов Правительства Москвы»

27 марта 2014 г., Международный университет в Москве Москва, Ленинградский проспект, 17

Организаторы семинара: Комитет по регуляторной реформе МОО «Московская ассоциация предпринимателей» Лаборатория конфликтно-ситуационного анализа при факультете «Управление крупными городами» Международного университета в Москве

О чем пойдет речь

3

Сфера применения ОРВ: федеральный уровень и Москва

Проблемы определения области регулирования, заданной ФЗ-176

Порядок процедуры ОРВ проектов актов: федеральный уровень и Москва

Риски для А) бизнеса и Б) государственных органов Москвы

Ключевые требования к публичным консультациям (ПК) и их реализация

Рекомендации по снижению рисков

Оценка фактического воздействия: устранение реализованных рисков

4

Сфера применения ОРВ: федеральный уровень и Москва

- Круг в Москве шире?

- Нет. Много изъятий!

Федеральный

Московский

П. 1.8. ППМ 99-ПП ОРВ подлежат концепции нормативного правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений и проекты нормативных правовых актов Правительства Москвы, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в городе Москве.

ИСКЛЮЧЕНИЯ - федерация

П. 3.1. ППРФ № 1009 Проекты НПА ФОИВ, регулирующие (в сокращении): организацию и осуществление государственного контроля (надзора), налоговое администрирование, установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам порядок и правила регулирования таможенного дела оценку соответствия

Все НПА, которые не готовятся ФОИВами Неправительственные законопроекты Отношения в области госзакупок Налоговые ставки, таможенные пошлины Госпомощь, в т.ч. субъектам МСП Госпрограммы (федеральные, ведомственные)

5

Сфера применения ОРВ: федеральный уровень и Москва (2)

ИСКЛЮЧЕНИЯ - Москва

Федеральный

1.10. ОРВ проекта нормативного правового акта Правительства Москвы может не проводиться, если возникла срочная необходимость в его подготовке и принятии.

1.9.1. По вопросам: а) управления государственным имуществом города Москвы; б) регулирования цен (тарифов); в) регулирования бюджетных правоотношений; г) разработки, принятия и изменения государственных программ города Москвы; д) осуществления деятельности в сфере градостроительства, за исключением введения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности новых обязательных требований, не предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, законодательством города Москвы.

3. Установить, что в 2014 году оценка регулирующего воздействия проводится в отношении проектов нормативных правовых актов Правительства Москвы, включенных в перечень, утвержденный заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы по вопросам экономической политики и имущественно-земельных отношений, по предложениям органов исполнительной власти г. Москвы

1.9.2. Проекты нормативных правовых актов Правительства Москвы, подготавливаемые в связи с изменением действующего законодательства Российской Федерации, законодательства города Москвы и не устанавливающие по сравнению с существующим правовым регулированием соответствующих общественных отношений новые требования для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

6

Всегда существует «пограничная зона». Юридические формулировки могут размывать ее границы

Проблемы определения области регулирования, заданной ФЗ-176

«…затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в городе Москве»

(1) область регулируемых социально-экономических отношений

(3) область «косвенного» регулирования предпринимательской деятельности

(2) область «непосредственного» регулирования отношений для всех видов деятельности, предусмотренных ОКВЭД

7

Порядок процедуры ОРВ: федеральный уровень и Москва

У федералов – «все автоматом» В Москве кто решает, что нет новых требований и ОРВ не надо? Будет ли уведомление по таким актам публичным?

Не записано, что будет Единый портал в Москве

Сводный отчет не размещается на этапе ПК

Если были какие-то круглые столы, то можно не проводить. Какие? Сколько участников? Форма протоколирования?

Рассылка проекта акта на согласование осуществляется одновременно с проведением ПК

Не записано, какие точно и каков полный перечень размещаемых документов на каждой стадии процедуры

Для проведения процедуры ОРВ разработчик, уполномоченный орган вправе привлекать экспертов, экспертные организации, создавать общественные советы и рабочие группы

8

Риски порядка ОРВ для бизнеса

Предпринимательское сообщество

Невозможность отфильтровать в потоке «значимые» акты – проблема фильтров

Нарушение ФОИВами требований к уведомлениям, сводным отчётам – проблемы информационной достаточности и достаточной обоснованности как следствие отсутствия серьезной ответственности за подобные нарушения

Конфликт интересов МЭР, являющегося одновременно и регулятором подведомственных отношений, и контролёром ОРВ – проблема «двойных стандартов», влияющая на общее качество ОРВ

Федеральные

9

Риски порядка ОРВ для бизнеса (2)

Предпринимательское сообщество

Московские

Принципиальное исключение из сферы применения ОРВ областей регулирования, изменения в которых содержат высокие риски для бизнеса

Нечёткость определений областей регулируемых отношений, НПА в которых подлежат ОРВ, создаёт возможность как осознанного вывода из под ПК потенциально «резонансных» НПА, так и просто недооценки последствий для бизнеса вводимого изменения в регулировании

Перечень изменений в регулировании, подлежащих ОРВ, формируется ОИВ, которые имеют право, но не обязаны информировать бизнес о предлагаемых изменениях

Нет гарантий, что информация о предлагаемых изменениях в регулировании, не подлежащих ОРВ, но потенциально создающих риски для бизнеса, появится в открытом доступе

Возможность подмены ПК согласованиями в закрытом формате с подобранными ОИВом представителями бизнеса

10

Риски реализации ОРВ для органов власти г. Москвы

Органы власти города

недостаточной компетентности сотрудников ОИВ

незаинтересованности сотрудников ОИВ во внедрении ОРВ

неспособности органа-контролёра ОРВ добиваться от ОИВ строгого выполнения требований процедур ОРВ

неспособности органа-контролёра ОРВ исключить влияние конфликта ведомственных интересов на решения, принимаемые в результате ОРВ

недостаточного финансирования затрат на проведение ОРВ

отсутствия информационных баз у ОИВ для проведения ОРВ

Внедрение может не дать ожидаемого эффекта в случае возникновения одного из следующих факторов:

Риски, исходящие от бизнеса

Риски, исходящие от госорганов

11

Риски реализации ОРВ для органов власти г. Москвы (2)

Органы власти города

Неумения бизнеса достаточно квалифицированно обосновывать свои замечания и предложения на языке, понятном чиновнику

пассивности бизнеса, вызванной, в свою очередь, одной из следующих причин: исключением из ПК актов, оказывающих существенное влияние на условия предпринимательской деятельности в Москве усложнённостью процедуры участия бизнеса в ПК отсутствием желания у ОИВ давать развёрнутую аргументацию своим решениям по учёту/отклонению замечаний и предложений бизнеса необоснованной избирательностью ОИВ при учёте замечаний и предложений субъектов предпринимательской деятельности, участвующих в ПК

непониманием бизнесом важности механизмов и процедур ОРВ в Москве

общая проблема: объём замечаний и предложений от бизнеса превысит возможности ОИВ качественно обрабатывать поступающую информацию

Риски, исходящие от бизнеса

Риски, исходящие от госорганов

12

Ключевые требования к публичным консультациям

13

Реализация ключевых требований к публичным консультациям

отсутствуют документы, регламентирующие или рекомендующие подходы к проведению ПК и вовлечению целевых групп требование обязательной рассылки извещений по определенному кругу лиц 0,9 участников ПК на 1 проект акта, ок. 70% проектов – О участников

Московский

что не проходит по ППРФ 1318 публикуется в рамках ППРФ 851 четкий перечень документов, размещаемых на каждой стадии

что не проходит по ПП-99 публикуется частично (например, городские программы), аналога ППРФ 851 нет

есть утвержденная Методика ОРВ (приказ МЭР № 290), задающая требования к содержанию разделов сводного отчета утверждены формы сводного отчета и заключения об ОРВ, требования к уведомлению на ПК размещается текст проекта и сводный отчет

утверждены формы сводного отчета и заключения об ОРВ, требования к уведомлению Методики ОРВ (обязательной или рекомендательной) нет, но есть некоторые требования в ППМ 99 к представлению информации и результатов ОРВ сводный отчет не размещается для ПК

утвержден Порядок проведения публичных консультаций при проведении процедуры ОРВ (приказ ДЭПР от 4 марта № 19-ПР), содержащий принципы работы практика покажет количество участников ПК, пока нет оснований прогнозировать его большим

14

Реализация ключевых требований к публичным консультациям (2)

проекты на ОРВ соответствуют высокой и средней степени. Но время установлено – не менее 15 дней, как для низкой ДЭПР может провести дополнительные ПК в течение подготовки ЗОРВ – 30 дней

Московский

Требование к разработчику проекта составлять сводку поступивших предложений с указанием сведений об их учете или причинах отклонения; насчет пиццы – практика покажет

Требование к разработчику проекта составлять сводку поступивших предложений с указанием сведений об их учете или причинах отклонения ? 50% предложений без ответа, ? 30% ответов «не в кассу», не имеют никакого отношения к предложению

результаты оформляются в виде отчета о ПК и сводки предложений опубликование на сайте разработчика, на сайте ДЭПР – ?

Требование публиковать сводки на едином портале

Еврокомиссия – 12 недель (? 90 дней)

15

Бизнес должен иметь возможность своевременно оценивать риски предлагаемого изменения в регулировании, а также обращать внимание регулятора на возникающие риски

Рекомендации

Для рисков, вызванных непопаданием в сферу применения ОРВ потенциально опасных для бизнеса изменений регулирования

Решение 1

Решение 2

информация о ВСЕХ предлагаемых изменениях в социально-экономических отношениях выкладывается в открытый доступ по аналогии с раскрытием информации по ППРФ-851

при всех ОИВ-разработчиках должны существовать совещательные органы из представителей бизнеса и экспертов, выполняющие роль оценивающего фильтра, через которые ДОЛЖНЫ проходить ВСЕ новые концепции и проекты актов данного ОИВ

органы- разработчики должны быть обязаны заключить с профильными и наиболее массовыми объединениями предпринимателей типовое соглашение об участии последних в обсуждении и оценке предлагаемых ОИВ изменений в регулировании

вся информация доступна её слишком много – надо вылавливать в потоке подготавливаемых ОИВ изменений «подозрительные» акты и концепции

Есть группировка информации по профессиональным интересам риск недостаточного учёта косвенного воздействия на другие виды деятельности и риск сращивания интересов регулятора и оценщика (решение принимается в достаточно узком кругу совещательного органа соглашение – это форма взаимных обязательств, выполнение которых может быть проконтролировано

16

Бизнес должен иметь возможность своевременно оценивать риски предлагаемого изменения в регулировании, а также обращать внимание регулятора на возникающие риски

Рекомендации

Для рисков, вызванных непопаданием в сферу применения ОРВ потенциально опасных для бизнеса изменений регулирования (2)

Решение 3

основной объём предполагаемых изменений в регулировании или перечень отношений, в которые в текущем году предполагается внести ПЛАНОВЫЕ изменения, должен быть известен бизнес-сообществу заранее, как и годовой график разработки новых концепций или проектов актов

Возможность организации плановой работы по предварительной оценке предполагаемых изменений

возникает механизм, дающий возможность привлечь внимание регулятора к опасным последствиям для бизнеса, вне зависимости от того, подлежит ли данное изменение в регулировании по ППМ-99 оценке регулирующего воздействия или нет

для подготовки рекомендаций органу-контролёру ОРВ по включению в перечень концепций и проектов актов, направляемых на ОРВ, и координации участия бизнес-сообществ в механизмах и процедурах ОРВ создать при органе-контролёре (при Штабе по защите прав и законных интересов предпринимателей) Координационный совет по ОРВ, включающий в себя представителей органа-контролёра ОРВ, бизнес-сообществ, экспертов

Может дополнять РЕШЕНИЕ 2

17

Все субъекты предпринимательской деятельности, чьи интересы затрагивает предлагаемое изменение в регулировании, должны «быть в курсе» на всех этапах обсуждения и согласования и иметь гарантию того, что их замечания и предложения будут рассмотрены

информация о том, что концепция или проект акта НЕ БУДУТ проходить публичные консультации, а будут обсуждаться в закрытом формате, должна размещаться в открытом доступе объединения предпринимателей - участники обсуждения должны принять на себя обязательства обеспечить сбор замечаний и предложений и информировать бизнес-сообщество о ходе и результатах обсуждения с органом-разработчиком

Решение

Рекомендации

Для рисков, вызванных возможностью непубличных обсуждений концепций и проектов актов

Оценка воздействия «полного цикла»

18

Стадия 1. РЕШЕНИЕ о подготовке проекта акта

Стадия 3. ДЕЙСТВУЮЩИЙ акт

Стадия 2. ПРОЕКТ акта

Оценка фактического воздействия (ОФВ)

проходивший ОРВ НЕ проходивший ОРВ

Федеральный уровень – только экспертиза ведомственных актов, ОФВ НЕТ

Москва – вводится полноценная оценка фактического воздействия

19

Оценка фактического воздействия: устранение реализованных рисков

После получения заключения об ОФВ орган-разработчик принимает одно из решений по акту: необходимость признания утратившим силу необходимость отмены необходимость внесения изменений сохранение акта в действующей редакции

Спасибо за внимание

Продолжаем работать…

Владимир Маслаков vladanmsk@mail.ru

Шестоперов Олег olshest@nisse.ru

«Наша задача в 2014 году — научиться эффективно пользоваться этим инструментом, чтобы совместно с предпринимательским сообществом вовремя, своевременно и в полной мере учитывать мнение бизнес-сообщества»

www.nisse.ru

М.Г. Решетников, Министр Правительства Москвы, руководитель Департамента экономической политики и развития города Москвы. Доклад на заседании Правительства Москвы 18 марта 2014 года http://www.mos.ru/press-center/transcripts/index.php?id_4=28535

Авторы хотели бы выразить признательность Татьяне Рукавишниковой, эксперту НИСИПП, за ценные комментарии и предложения по докладу на этапе его подготовки. Хотим сообщить данным выражением, что они все учтены в полном объеме и без ограничений. Выражаем также признательность Анастасии Ивановой, сотруднице ДЭПР города Москвы, за оценку доклада ex-post. Мнения обязательно будут рассмотрены и учтены при доработке рекомендаций