О планировании развития муниципальных образований

О планировании развития муниципальных образований

Семинар «Формирование планов развития муниципальных образований и актуальные вопросы повышения эффективности бюджетных расходов», 19-20 мая 2010 года

Ланцев Д.М. «Институт экономики города»

МО превращается в независимого экономического субъекта рынка МО

существует как общественная система, объединяя независимых субъектов рынка Отсюда: - динамичность развития - конкуренция за ресурсы - консенсус экономических решений

Общие условия муниципального экономического развития в условиях рыночной экономики

Субъект управления муниципальным социально-экономическим развитием –

местное сообщество (через органы местного самоуправления) Объект управления муниципальным социально-экономическим развитием: объекты, находящиеся в муниципальной собственности – прямое управление объекты, расположенные на территории муниципального образования, но не находящиеся в муниципальной собственности – косвенное управление

Субъект и объект управления муниципальным социально-экономическим развитием

Функциональная схема муниципальной экономики

Население

Муниципальная власть

Экономическая политика: эффективное использование всех видов ресурсов, прав и полномочий

Человеческий капитал: Уровень образования и квалификации населения, Участие граждан и общественных объединений в процессе развития МО

Экономические ресурсы: Природные ресурсы Местный бюджет Имущество, Займы, Инвестиции

Юридические ресурсы: Права и полномочия по использованию ресурсов

Предоставляет

Муниципальные услуги

Организует

Использует

Использует

Использует

Управление муниципальным социально-экономическим развитием - система

деятельности по улучшению качества жизни городского сообщества, которое выражается через: максимальное удовлетворение потребностей граждан (через личное и общественное потребление и высокое качество городской среды (экология, благоустройство, культурная среда и пр.) возможность осуществления ими экономической деятельности (благоприятная предпринимательская среда, рабочие места)

Система управления муниципальным социально-экономическим развитием

Цели Инструменты и организационная структура управления Индикаторы и показатели Планирование социально-экономического развития текущее, краткосрочное (1 год) среднесрочное (3-7 лет) стратегическое (10 и более лет) Ресурсное обеспечение (финансовые и т.д.) Учет, контроль, мониторинг Регулирование Нормативно-правовое и методическое обеспечение Информационное обеспечение Ключевой элемент - планирование

6

Различия между «советским» и «рыночным» планами муниципального

социально-экономического развития

Традиционный «советский» План Статус - директивный документ, Основа – централизованный план плановый документ Срок - один год, реже - несколько лет Ресурсы - бюджетное финансирование Структура - отраслевые подпрограммы с мероприятиями, сроками исполнения, объемами финансирования, исполнителями Разработчик - местная администрация

«Рыночно ориентированный» план Статус - «общественный договор» Основа - собственная разработка с учетом регионального плана Срок - средне - или долгосрочный Ресурсы - все ресурсы муниципального образования (финансовые, недвижимость, интеллектуальные и т. д.) Структура - аналитическая часть, концепция, целевые программы. Конкретизация - в текущем планировании Разработчик - администрация с привлечением всего местного сообщества

Экономические и социальные проблемы второй половины 1970-х - 1980-х

годов Нарастание специфических городских проблем Усложнение механизмов управления Глобализация и обострение межтерриториальной и международной конкуренции

Причины роста интереса к планированию муниципального развития на Западе

Комплексное планирование (Comprehensive Planning) -

Социально-экономическое планирование - Разработка Генерального плана Программное планирование (Master Planning) Проектное планирование (Project Planning) Стратегическое планирование (Strategic Planning)

Виды планирования на муниципальном уровне на Западе

Сочетание планового регулирования и рыночных механизмов Соблюдение

партнерских отношений общественных и частных структур Многоуровенность Непрерывность Интегрированность в систему административного управления Постепенный переход от «технических» планов к стратегическим

Основные черты системы планирования социально-экономического развития современного западного города

Взаимосвязь плановых документов муниципального уровня на Западе

Стратегическое планирование

По У. Валлетте

План социально-экономического развития

Генеральный план развития территории города

Финансовый план

План управления муниципальным имуществом

План развития муниципального хозяйства

План трудовых ресурсов (социальной сферы)

Территориальные планы

Главное отличие На Западе - сложившаяся правовая, институциональная и

организационная среду местного развития. Там развитие прежде всего ориентировано на укрепление экономической базы путем привлечения инвестиций, для увеличения налогового потенциала и создания рабочих мест. Это «Местное экономическое развитие» (Local Economic Development). В России - необходимость сочетать развитие местной экономической базы, решение социальных задач с созданием такой среды путем реформ. Это, условно, «Социально-экономическое развитие на местном уровне».

Западный и российский подходы к планированию муниципального развития

Запад преобладание стратегического планирования «проектная» ориентация

гибкость, непрерывность активное участие сообщества, общественно-частное партнерство многоуровенность, субсидиарность

Россия среднесрочное планирование с элементами стратегии «административная» ориентация фиксированные сроки преимущественно административный документ вертикальное планирование «сверху донизу», мало автономии

Западный и российский подходы к планированию муниципального развития

Кто занимается работой по планированию муниципального экономического

развития?

Администрация муниципального образования - штатные подразделения (экономические, градопланировочные) или созданные специально подразделения по развитию. Рабочая группа (временная или постоянная) на базе городской администрации с приглашением представителей городского сообщества. Сторонняя по отношению к администрации организация - уже существующая или вновь создаваемая (например, местное Агентство экономического развития). Специализированное агентство (АЭР)

Основные сложности планирования муниципального развития в России

Неэффективность экономической базы, унаследованной от СССР Накопленный груз социальных проблем Неурегулированность ресурсной базы МСУ - финансовых основ и прав собственности, в том числе на землю Масштабное реформирование во многих сферах нарушает стабильность внешних условий (реформы – административная, бюджетная, налоговая, МСУ, ЖКХ, системы социальной защиты и пр.) У МСУ мало «степеней свободы» - фактическое отсутствие бюджетов развития, минимальный объем закрепленных собственных доходов, плохая прогнозируемость бюджетных инвестиций, ограничения по привлечению заемных средств и пр.

Несмотря ни на что, масштаб явления в России увеличивается

Растет количество муниципальных образований, которые разрабатывают и реализуют средне-/долгосрочные планы К 2000 г. всего по России было около 40 муниципалитетов, осваивавших комплексное соц.-экон. планирование, к 2005 г. (по оценкам Леонтьевского центра) количество муниципальных образований с долгосрочными планами и стратегиями развития оценивалось в 350, сейчас на порядок больше. В 1998-2008 гг. ИЭГ работал по комплексным вопросам развития в 50 муниципальных образованиях Программы с элементами стратегии подготовлены в городах: Ярославль, Саратов, Углич, Хабаровск, Чебоксары, Магадан, Дзержинский, Энгельс, Димитровград, Пермь, Ангарск, Вологда и др.

Эволюция форм планирования социально-экономического развития

российских муниципальных образований

0-й этап. «Инерционный» Начало 1990-х. Доминирование плановых документов, созданных в «советском» стиле 1-й этап. «Антикризисный». Середина-конец 1990-х. Создание в ряде городов «антикризисных» программ 2-й этап. «Комплексно-программный». Конец 1990-х – начало 2000-х. Широкое распространение комплексных программ муниципального социально-экономического развития 3-й этап. «Стратегический». Конец 1990-х – начало 2000-х. Постепенное распространение программ с элементами стратегии

Предпосылки разработки комплексных планов в России

Меняется роль муниципалитета в региональной «системе разделения труда» В городе «сталкиваются» разные модели развития Есть команда связывающая свое будущее с городом Текущее управление не работает требуется координация развития требуются антикризисные решения

Логика построения планов развития

Концепция

Стратегия

Программа

План действий

Общая философия развития

Описание перспектив и основных подходов к развитию

Определение возможных направлений развития

Формирование модели развития и системы целей

Определение путей достижения намеченных целей

Планирование реализации проектов

Формирование проектов для достижения целей

Реализация проектов

Контроль

Когда муниципальные власти прибегают к стратегическому планированию

«Запад» в 1970-х – 80-х гг. - ускорение и усложнение развития, развитие частно-общественного партнерства - от годового бюджетного планирования к стратегическому В периоды экономического спада (Бильбао, Бирмингем) Когда процессы глобализации набирают силу и конкуренция за ресурсы развития становится жестче (Лион, Вена) Когда возникает необходимость коренной трансформации городской среды (Мюнхен) Когда кардинальным образом меняются политические и экономические условия развития (Прага, Будапешт) По И. Тошичу Время ли заниматься стратегиями сейчас в России?

Почему возникает стратегическое планирование

Надо ответить на вопросы: Потребности в ориентирах на достаточно длительный срок – кем и чем мы хотим быть через 10-15 лет? Какие наиболее существенные действия для этого надо предпринять? Как минимизировать препятствия и максимизировать положительные факторы на этом пути? Как наиболее экономно израсходовать имеющиеся ресурсы и привлечь новые? Как добиться согласия и единых действий «внутри себя»?

Кто инициатор

Администрация Представительный орган МС Местное бизнес-сообщество Региональная власть

Особенности стратегического плана

Декларативность Гибкость, адаптивность к внутренним и внешним условиям Ориентир для текущего планирования Наличие системы мониторинга и «обратной связи» - процесс и результат Степень конкретизации в зависимости от горизонта планирования

Что такое стратегический план

Информационный ориентир (послание) Документ общественного согласия (переговорная площадка) Инструмент управления Механизм привлечения ресурсов

Стратегия развития МО: участники и их роли

Органы местного самоуправления: «политическое» руководство процессом, координация, контакты Администрация региона: стратегическое видение МО в региональной стратегии Эксперты (внешние и внутренние): целеполагание, методики, технологии управления процессом Местное сообщество: идеи, предложения в стратегию, точки зрения, формирование содержания стратегии

Четыре стандартных сомнения в необходимости работы по долгосрочному

планированию

У нас есть много сегодняшних проблем, которые надо решать, а не заниматься далекими перспективами в виде благих пожеланий Мы не можем ничего спланировать, так как условия определяют «сверху» Нам и так понятны наши условия и перспективы, нечего создавать неконкретный документ на 15-20 лет Нет ресурсов (прежде всего финансовых)

Пять аргументов за долгосрочное муниципальное планирование

Эффективность муниципального управления системность в расходовании местных ресурсов, которых всегда мало активизация работы по созданию новых ресурсов Основа консолидации местного сообщества согласование интересов, предотвращение конфликтов стратегия как процесс и результат Упорядочение собственного планирования стратегия - только «вершина айсберга» планирования Последовательность позиции в отношениях с государством отношения с регионом и с Федерацией Политическая линия управляющей команды