Социальные права, управление и государство в постсоветском контексте

Социальные права, управление и государство в постсоветском контексте

Dr Eleanor Bindman Leverhulme Early Career Fellow School of Politics and International Relations Queen Mary, University of London e.bindman@qmul.ac.uk

Социальные права в России

Советская конституция 1977 года: советские граждане имеют право на труд, отдых и досуг, на охрану здоровья, на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни или инвалидности, на жильё и образование Российская конституция 1993 года: возлагает на государство обязанность по охране труда и здоровья населения; гарантированная минимальная заработная плата, государственная поддержка семей, инвалидов и пожилых людей, однако в 1990-х траты на социальное обеспечение сокращаются Опрос Левада-центра в 2013 году: 39% считают, что Путин должен сосредоточиться на социальной справедливости и «улучшении качества жизни простых людей», 9% выступают за усиление демократии и защиту личных прав и свобод Права человека: 69% считают одним из важнейших право на жизнь, 65% – право на бесплатное образование, здравоохранение, пенсии и т. д., 39% – свободу слова

Как понимаются социальные права в России

Почти все российские респонденты выражают мнение, что экономическая поддержка гораздо важнее для людей, чем вопрос гражданских прав: «Социальные права, конечно, важнее для народа. Прежде чем говорить о гражданских правах, нужно накормить людей…гражданские права появляются только в обществе, где уже реализованы социальные права» (Наталья, правозащитница, СПб) «Самая важная социальная проблема – право на жильё. Это касается инвалидов, сирот, бедных…для них очень важно, чтобы эта проблема была решена, они не будут думать о гражданских или политических правах, пока у них нет крыши над головой» (Дмитрий, правозащитник, Рязань)

Большинство жалоб, которые получают омбудсмены, касаются условий жизни

жилищных условий, здравоохранения, образования и т. д.: «Помощь в проблемах, касающихся социальных прав, более актуальна для людей. Если взять нынешние ценности, которые существуют в России, они сводятся к пониманию того, где человек живет и в каких условиях» (региональный омбудсмен по правам человека) «Многие люди ждут чего-то от государства в социальной сфере, будь то жильё или какие-то социальные выплаты. Когда люди думают о правах человека, социальные права – первое, что приходит на ум» (советник регионального омбудсмена по правам человека)

Исследовательские вопросы

1. Как понимаются и реализуются социальные права в России и в Украине? Работает ли еще советская правовая модель? Отношения с государством: патернализм, завышенные ожидания/разочарование, индивидуальная и государственная ответственность «Индивидуализация социального»? (Ferge 1997)

Советский режим социального обеспечения

Советская система соцобеспечения предусматривает универсальные пособия, а также социальные преимущества, связанные с занятостью, привилегиями и категориями (субсидии на жилье, образование и здравоохранение; пенсии по возрасту и инвалидности; пособия по болезни, материнству и уходу за ребенком; специальные льготы для ветеранов и т. д.) Качество услуг довольно низкое, однако формируются а) высокие ожидания б) определенные группы, заинтересованные в этих услугах

Российская система социального обеспечения

После 1991 года: три фазы реформы соцобеспечения (Cook 2007): Фаза 1: несогласуемая либерализация (1991-1993) Фаза 2: либерализация, встречающая сопротивление (1994-1999) Фаза 3: либерализация, согласуемая с элитами (2000-2004) Ельцин и Путин делегируют регионам обязанность по социальному обеспечению, ликвидируют субсидии и льготы, внедряют рыночные механизмы в системы здравоохранения и образования

Фаза 4: государство возвращается

2004-5 гг.: политика «монетизации» отчасти проваливается В 2006 г. стартуют «национальные проекты», касающиеся здравоохранения, жилья, образования и сельского хозяйства «Что касается того, какие права люди считают приоритетными, то это право на трудоустройство (а с ним – право на доход), право на бесплатное здравоохранение и образование для детей – они лидируют с большим отрывом. Восстановление и гарантия этих прав – вот главная цель российского государства» (Путин, 2012) Широкое распространение услуг социально-ориентированных НКО противоречит политике рецентрализации

Липски: действие по личному усмотрению и бюрократия уличного уровня

как источник политики

Профессионалы в области общественных услуг, сотрудники органов охраны правопорядка, работники образования и здравоохранения «имеют широкую возможность действовать по личному усмотрению в сфере распределения благ и исполнения государственных санкций» (1980, p x1) «решения уличных бюрократов, устанавливаемые ими порядки и устройства, которые они изобретают, чтобы справляться с неопределенностью и рабочей нагрузкой, фактически становятся государственной политикой, осуществляемой ими… государственная политику не стоит представлять как нечто придуманное законодательными органами или топ-менеджерами в пентхаусах, важнее, что она на самом деле воплощается в шумных офисах, в ежедневных столкновениях с работниками уличного уровня» с. xii «реальность работы уличных бюрократов максимально далека от бюрократического идеала безличной беспристрастности в принятии решений» с. 9 Возможность решать на свое усмотрение, применять или не применять правила в каждом конкретном случае

2. Как меняется дискурс прав на социальную защиту/льготы

Пересечение с риторикой активации/прав и обязанностей в других контекстах? (Неолиберальная) государственность: используют ли социальные работники дискурс/моральный код, влияющий на тех из их клиентов, кто занимается саморегулированием, или же воспроизводимый ими? Влияние уличных бюрократов на восприятие прав/льгот и реализацию политики: смягчение неудовлетворительной политики государства путем действия по собственному усмотрению?

«Люди имеют нереалистичные ожидания по поводу государства

Они ждут, что им предоставят жилье, но государство не в состоянии это сделать. Только уязвимые группы, например, бездомные или инвалиды, нуждаются в государственной социальной поддержке – что касается остальных, государство может попытаться, но это невозможно» (советник регионального омбудсмена по правам человека) «Если бы пособия по инвалидности были меньше, это бы побудило людей работать. Иногда инвалиды не готовы стараться или что-то делать – некоторым из них подходит не работать, вставать когда хочется и делать что хочется. Это, возможно, не касается всех их, но это поощряет некоторых продолжать такой пассивный образ жизни» (сотрудник НКО по работе с инвалидами, Москва)

Переход от правления к управлению в государстве благосостояния

Послевоенное государство благосостояния, основанное на бюрократии и профессионалах Критика государства благосостояния предлагает альтернативы: рынки, менеджеризм, эффективное правительство и партнерские отношения От бюрократии через рынки к сетям (Rhodes 1997) Благодаря реформам появилось разнообразие этих альтернатив Наслоение различных механизмов управления в государстве благосостояния

Новое Государственное Управление (Dunleavy et al 2005)

НГУ и социальные услуги в России

Начало 2000-х: Всемирный банк/USAID финансируют пилотные проекты по аутсорсингу социальных услуг в коммерческие/некоммерческие организации. Это согласуется с планом реформ Путина на его первом президентском сроке Время от времени проявляется на региональном уровне в течение 2000-х 2010-2015: увеличение финансирования (федерального и регионального, налоговые льготы для социально-ориентированных НКО

«Мы продолжим поддерживать социально ориентированные НКО

Эти организации, как правило, объединяют людей с острым чувством гражданского долга, которые понимают, что значат благотворительность, забота и доброта. Мы должны использовать их идеи и опыт при внедрении социальных инициатив» (Путин, декабрь 2014)

3. Каковы последствия аутсорсинга социальных услуг для: Пользователей

услуг: регулирование, надзор, качество, выбор НКО: способность предлагать социальные услуги? Уровень общественного доверия? Потеря функции защиты? Уличные бюрократы: рады помочь внедрению политики или же это свидетельство отпора? Управление: меняется ли в самом деле роль государства?

Кейс-стади и методология

2 страны с разным/пересекающимся опытом советского периода; разные/пересекающиеся контексты социальной политики: неолиберальный/статичный/без участия государства Интервью/опросы среди сотрудников социально ориентированных НКО, социальных работников и пользователей социальных услуг в столицах и региональных центрах Дискурсивный анализ программных документов и т. д.

Возможные результаты

Конфликт между высокими ожиданиями и осознанием бессилия государства Высокий уровень поддержки расширенных социальных прав/предоставления социальных льгот, сосуществующий с дискурсом о поведении получателей социальных пособий, основанном на морали Бюрократическое противостояние аутсорсингу Потеря функции НКО/чрезмерная нагрузка Использование НКО для маскировки недостатков государственной системы